Résumé : Rapport de l'ESMA sur la surveillance exercée par les autorités allemandes sur la société Wirecard. Fascinante analyse d'un échec total de l'autorité de surveillance en présence d'éléments clairs qui indiquaient de sérieuses irrégularités.

I. Présentation du BaFIN et du FREP

Le Rapport porte sur la surveillance des règles de la Directive 2004/109/CE du Parlement européen et du Conseil du 15 décembre 2004 sur l'harmonisation des obligations de transparence concernant l'information sur les émetteurs dont les valeurs mobilières sont admises à la négociation sur un marché réglementé. 

Le Rapport concerne tant le rôle du BaFIN que du FREP.  Le BaFIN est l'équivalent de la FINMA. Le FREP est le Financial Reporting Enforcement Panel qui « has been examining financial reporting of publicly listed companies since 1.7.2005. »

Le Rapport est rédigé par l'ESMA ou European Securities and Markets Authority (AEMF ou Autorité européenne des marchés financiers).

Contrairement à la surveillance des établissements de crédit assurée par la BCE, la surveillance des entreprises d'investissement relève des autorités nationales. Ainsi, ce sont ces autorités qui donnent l'autorisation d'exercer l'activités. Au sein de l'UE, l'ESMA veut créer un cadre uniforme pour la mise en œuvre du droit en établissant des normes techniques et en conseillant les institutions européennes sur l'élaboration de nouvelles législations. L'art. 29 Règlement 1095/2010 est consacré à la culture commune en matière de surveillance. 

L'ESMA assure l’application cohérente du droit de l'UE et tranche des différends entre autorités de surveillance nationale. Elle coordonne les mesures prises par les autorités de surveillance des valeurs mobilières et peut formuler des recommandations à l'encontre d'autorités qu'elle juge récalcitrantes. Elle surveille directement des organismes financiers spécifiques : agences de notation de crédit et référentiels centraux. Elle peut agir en cas d’urgence, y compris en interdisant certains produits. L'ESMA est en train d'élaborer un manuel de surveillance. Elle n'intervient pas directement sur les entreprises d'investissement.

Une réforme récente a étendu les pouvoirs de l'ESMA mais les autorités de surveillance nationales conservent leurs prérogatives. L’ESMA disposera également à compter de 2021 de pouvoirs de supervision directe sur les administrateurs d'indices, les fournisseurs de données et les cas avérés de manipulation de marché de nature transnationaux.

La procédure qui a été suivie par l'ESMA est une Fast Track Peer Review soit « a new supervisory convergence tool introduced in 2020 through the Peer Review Methodology (PRM) following the revised ESMA Regulation (ESMAR). It builds on the existing experience with Peer Reviews and allows to limit the focus on a specific issue and specific jurisdiction, and to compress the timeframe of the different steps to deliver the Peer Review report in a shorter period of time » (p. 7 ch. 6).

L'ESMAR est le Règlement (UE) n^o 1095/2010 du Parlement européen et du Conseil du 24 novembre 2010 instituant une Autorité européenne de surveillance (Autorité européenne des marchés financiers) ; la procédure suivie en l'espèce est prévue à l'art. 30.

II. Une surveillance lacunaire

S'agissant des faits pertinents pour Wirecard on rappellera que :

• les comptes de Wirecard avaient fait l'objet régulièrement de critiques et d'accusations graves dans le Financial Times depuis avril 2015 ;
• tant le BaFIN que le FREP étaient au courant de ces critiques et de ces accusations;
• un whistleblower s'était manifesté auprès du FREP ;
• le BaFIN avait enquêté sur les vendeurs à découvert de l'action Wirecard les suspectant de manipulation de cours et avait même dénoncé les faits à l'autorité pénale ;
• le 22 juin 2020 Wirecard annonçait que la somme de 1,9 Mias € qu'elle croyait détenir dans un escrow account aux Philippines n'existait pas.

Les actions de Wirecard étaient insérées dans le DAX, l'indice de la bourse allemande.

Ainsi, il s'agit d'une faillite totale de la surveillance.

Le Rapport rappelle s'agissant de la surveillance du respect des règles comptables en Allemagne que «In Germany, enforcement of financial information (EFI) is organised in a two-tier system. The first tier, FREP, is a private body designated under German law and in accordance with Article 24(1) of the TD as a competent authority for examining whether the financial statements of issuers comply with the relevant accounting framework (but not as the competent authority for taking the appropriate measures in case of discovered infringements). BaFin is a public authority and is the second tier of the EFI. As such, it carries out reviews only when issuers do not cooperate with FREP, or do not accept FREP's findings, or when BaFin has substantial doubts about the accuracy of the examination result or the proper conduct of an examination by FREP. BaFin was designated in Germany as the central competent administrative authority under the TD and is the competent authority for taking the appropriate measures in case infringements are discovered. » (p. 25 ch. 84 ss)

III. Conclusions

Parmi les points à noter dans les conclusions :

« FREP's independence procedures in relation to holding and trading of shares in issuers were effective in the context of Wirecard's examinations. BaFin, on the other hand, lacks information about its employees' share holdings. This raises doubts on the robustness of BaFin's internal control system regarding conflicts of interest of its employees vis-a-vis issuers. Trading in Wirecard shares by some of BaFin's MAR (Market Abuse Regulation) team members is also concerning, given the MAR team's role in supplying information needed for financial reporting supervision. » (p. 8 ch. 11)

« FREP did not pick up signals in the international media and failed to select Wirecard for examination in the period between 2016 to 2018 (financial reports 2015, 2016 or 2017), despite specific risks on Wirecard reporting, which were left unaddressed. FREP also did not recognise the related impact on Wirecard's risk profile, which, according to FREP's selection model, should have increased the likelihood of Wirecard being selected for examination. Although in a different position compared to FREP in the German two-tier system, BaFin also did not request that FREP examine Wirecard reporting during that same period. » (p. 8 ch. 12)

« In performing the examination of the 2014 financial report of Wirecard, in the original scoping of the examination, FREP should have focused more on elements material to the business of Wirecard, such as trade receivables and the useful lives of customer relationships. Also, FREP should have been more thorough in examining whistle-blowers' and media allegations when these occurred during the examination. To adequately dispel allegations regarding the lack of clarity of related disclosures, FREP should have performed (and properly documented) additional procedures on the areas highlighted by the allegations and in doing so should have exercised more professional scepticism. » (p. 8 ch. 14)

« In the context of fraud, BaFin and FREP have an obligation by law to notify the public prosecutor in case the examination procedures give rise to the suspicion of a criminal activity relating to an entity's financial reporting. Given the high hurdle perceived by BaFin and FREP to notify the public prosecutor, it was assessed that Ba Fin and FREP may not have the powers necessary when it comes to being able to request information (from auditors and other relevant parties) in order to effectively substantiate suspicions of a criminal activity so as to enable them to notify the public prosecutor. » (p. 9 ch. 17)

« Instances of lack of coordination and/or procedural inefficiencies were detected within BaFin in the context of the Wirecard case, leading to the EFI team not being aware of relevant media articles, even if these publications were followed by a significant drop of Wirecard's share price, or not being timely informed of complaints, which should have raised red flags about Wirecard's accounting. » (p. 9 ch. 20)